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关于《珠海市排污权有偿使用和交易试点管理办法(试行)》的政策解读

 一、制定背景

 《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(国办发〔201438号)指出,“建立排污权有偿使用和交易制度,是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革,是生态文明制度建设的重要内容,将对更好地发挥污染物总量控制制度作用,在全社会树立环境资源有价的理念,促进经济社会持续健康发展产生积极影响。”2007以来,国务院有关部门相继组织11个省(区、市)开展排污权有偿使用和交易试点,包括内蒙古自治区、天津市、重庆市、江苏、浙江、湖南、湖北、河北、河南等,广东省佛山市、东莞市、顺德区等也先后探索开展排污权有偿使用和试点工作。

广东省自2013启动排污权有偿使用和交易试点工作以来,稳步推进试点各项工作,在排污权制度体系建设、交易平台搭建、市场培育以及信息化管理系统等方面均取得了阶段性成效,对全面促进我省节能减排工作以及实现环境资源优化配置具有良好效果。《关于在我省开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》(粤环〔20133号)指出,“鼓励有条件的地区在排污权有偿使用和交易试点工作中大胆探索,积极创新,先行先试”。

珠海市市委、市政府高度重视排污权有偿使用和交易制度建立工作,自2014年起连续三年将其纳入我市全面深化改革行动计划之中,作为生态文明体制改革的重要内容。近年来,珠海市加快推进生态文明建设,为珠海市开展排污权有偿使用和交易试点工作提供了基础条件。通过树立“容量有限、资源有价、使用有偿”的环境资源价值理念,是珠海市生态文明建设的创新性举措,符合珠海市生态文明体制改革的总体规划,有利于把珠海市生态文明建设推向更高台阶。

实践证明,传统的行政命令式环境治理手段虽然有效,但不利于提高企业自主减排的积极性,更不会主动地超量减排。排污权有偿使用和交易制度的实施实现了环境资源使用从无偿到有偿的转变,政府能同时利用行政和市场手段对环境质量实施宏观调控,进一步加强了政府对排污单位排污权的管控,提升了政府行政管理效能,且有利于推动环境监测体系建设,提高全市以及各行政区的信息化管理能力,加快实现环境管理现代化的进程。

 二、制定依据

(一)国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见(国办发〔201438号)

(二)排污权出让收入管理暂行办法(财税〔201561号)

(三)广东省环境保护厅 广东省财政厅关于印发广东省排污权有偿使用和交易试点管理办法的通知(粤环〔201421号)

(四)广东省环境保护厅广东省财政厅关于排污权交易的规则(试行)(粤环〔20159号)

(五)珠海市排污权有偿使用和交易试点工作方案

三、起草过程

(一)制定《珠海市排污权有偿使用和交易试点工作方案》

 按照我市全面深化改革行动计划的要求,市环保局在2014年底制定并印发了《珠海市排污权有偿使用和交易试点工作方案》,为我市排污权有偿使用和交易试点工作确立了指导思想和工作目标,细化了年度各项试点工作内容。

 (二)多方位聆听社会意见

 1.充分征求各区及市相关单位意见

 市环保局于2015年底完成《珠海市排污权有偿使用和交易试点管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)的起草工作,并前后四次征求了各区(功能区)及市相关单位意见,并吸纳意见对《管理办法》进行了修改完善。

 2.充分了解试点企业及相关行业协会意见

201695日,市环保局组织全市400多家企业参加“珠海市排污权有偿使用和交易试点宣贯会”,会上对《管理办法》的主要内容进行了宣贯和解读。91922日,市环保局先后到8个区(功能区)与150多家企业200多名代表进行了面对面沟通;邀请相关行业协会代表召开座谈会,了解企业实际情况,认真听取行业协会的意见和建议。

3.充分听取人大代表和政协委员意见

2016989日,市环保局邀请部分企业界的人大代表、政协委员参加珠海市排污权有偿使用和交易试点工作座谈会,听取他们对于排污权有偿使用和交易制度的机制创新、交易流程、计量核定等方面的意见和建议。

(三)完成听证程序

 20161014日举行《管理办法》听证会,邀请市民代表、企业代表、人大代表、政协委员以及排污权相关领域专家出席会议,围绕《管理办法》的合理性、可行性等提出意见和建议。

 (四)开展专家咨询论证

 20161122日,邀请相关领域专家和相关单位对包括《管理办法》在内的《珠海市排污权有偿使用和交易试点建设研究报告》进行专家咨询。

 (五)形成终稿

 201612月底,经市人民政府同意,市环保局联合市财政局以规范性文件印发了《管理办法》。

 四、主要内容

《管理办法》总分六部分三十四条。

 (一)总则。从治理本地区特征污染物和先行先试的目的出发,明确了试点的主要污染物为化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物;试点范围包括珠海市重点排污单位、一般污染源和所有新建、改建、扩建项目中有主要污染物排放的工业企业;同时明确了部门职责。

 (二)排污权初始分配、有偿使用和政府储备。明确对纳入试点范围的现有排污企业,试点期间重新核定排污指标;明确二氧化硫年排放量100吨以上的新建、改建、扩建等项目一律通过有偿购买获得排污指标。其他新建、改建、扩建等项目和现有排污企业采用自愿有偿使用原则;明确了有偿使用费的价格标准参照广东省规定执行;明确建立排污权政府储备制度。

 (三)排污权交易。明确排污权交易平台、交易主体准入条件、交易方式、交易价格、政府回购以及交易服务费等。

 (四)排污权有偿使用收入的征收与管理。针对排污权有偿使用费收入作出相关管理规定,明确各有关部门职责以及相关费用使用规定。

 (五)监督管理。明确试点工作各监管部门、排污企业的主体责任,做到权责相统一。

 (六)附则。明确《管理办法》中的相关名词的定义。

 五、常见问题解答

(一)我市排污企业有偿购买排污指标的政策是什么?

在我国经济新常态下,《管理办法》响应我市相关产业扶持、引导政策,明确二氧化硫年排放量100吨以上的新建、改建、扩建等项目一律通过有偿购买获得排污指标,而其他新建、改建、扩建等项目和现有排污企业则按照自愿有偿使用原则参与排污权有偿使用和交易试点工作。“自愿有偿”根据我市企业实际情况一分为二,避免了“一刀切”的同时,缓解了企业的经营压力,调动企业自觉节能减排的积极性。

(二)初始排污指标是怎么核定的?核定周期怎样?

1.我市初始排污指标核定将严格按照《珠海市主要污染物排污权核定办法》进行,主要采用定额达标法和排污绩效法两种方法核定。

2.新建、改建、扩建工业企业项目需新增主要污染物排放量的,必须满足产业规划、环保规划、环境功能区划和区域总量控制等相关要求,按照环境影响评价文件批复的总量指标依法依规取得排污指标,验收时排放量不得大于购买量。

3.核定周期方面,对于已经完成初始排污指标核定与分配的企业,一般情况下不会再重新核定,但国家或地方污染物排放标准、环境功能区划等发生变化,或其他重要减排政策生效,会重新核定并确定排污权,形成的富余指标由政府回购。

(三)企业有偿使用价格是如何制定的?对企业有何影响?

1.定价方法:化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物有偿使用费的价格标准参照广东省规定执行。

2.对企业的影响:我们分析评估了全市相关企业的产值、污染排放及排污权初始收费对企业的影响情况。总体上讲,四项污染物的有偿使用费(按年折算)对大多数企业影响不大,市场条件比较成熟。

(四)排污权有偿使用和交易制度对企业有何好处?

1.排污权有偿使用和交易从表面上看,推高了排污企业的生产成本,但有利于新、老企业的公平,有利于落后产能、高污染高排放的行业逐步退出市场,腾出容量发展先进企业和产业。

2.对现有企业实行自愿有偿使用,也赋予了现有企业转让、质押和申请回购排污指标的权利,使排污权真正成为排污单位的生产资料和无形资产,具有变现、升值、抵押等功能。

(五)排污权的核定工作对企业来说,是不是又一项新增加的要求?

不是。排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。在现行的环境管理制度中,建设项目环境影响评价审批中要明确主要污染物排放总量指标,企业申领的排污许可证上也必须载明污染物排放允许的浓度和总量。因此,排污权的核定是建立在现有法律法规和环境管理制度上的,并不是新增加对企业的要求。

(六)企业缴纳排污权有偿使用费后还需要缴纳排污费吗?

 需要。实行排污权有偿使用和交易不免除缴纳排污费的义务。排污权有偿使用与排污收费政策从征收依据、征收目的和作用方面都存在显著的差异,二者之间不存在重复收费的问题。