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珠海市人民政府关于印发珠海市财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知

珠府〔201784

 

横琴新区、各区政府(管委会),市府直属各单位:

现将《珠海市财政事权和支出责任划分改革实施方案》印发给你们,要求认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题,请径向市财政局反映。

                   

 

                                           珠海市人民政府

                                         20171010

 

 

珠海市财政事权和支出责任划分改革实施方案

 

为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649号)与《广东省人民政府关于印发广东省省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》(粤府〔201727号)的通知精神,推动我市财政事权和支出责任相适应,加强基本公共服务保障能力,率先基本建立现代财政制度,推进各级政府事权规范化、法律化,结合我市实际,制定本实施方案。

一、推进财政事权和支出责任划分改革的必要性

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来,按照中央、省的统一部署,我市扎实推进财税体制改革,尤其是2015年实施的新一轮财政体制改革,明确界定了8大类29项政府投资项目事权,市、区财政事权和支出责任划分逐渐明确。但也要看到,现行的划分体系还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题,主要表现在:政府与市场、社会之间的边界不清晰,政府基本公共服务供给存在“错位”“缺位”等问题;政府层级之间的财政事权划分不清晰,存在财政事权重叠和交叉现象;新增财政事权的划分依据不足;各地区间收入分配与事权不匹配,导致部分地区收支矛盾突出等。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不利于政府有效提供基本公共服务,与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应,必须积极推进市县财政事权和支出责任划分改革。

二、指导思想和划分原则

(一)指导思想。

全面贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,适应、把握和引领经济发展新常态,深刻把握“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的精神实质,坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照中央、省的统一部署,积极稳妥统筹推进市、区财政事权和支出责任划分,落实基本公共服务提供责任,全面推进基本公共服务均等化,提高基本公共服务供给效率,逐步形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式,促进我市各级政府更好履职尽责。

(二)划分原则。

1.体现基本公共服务受益范围。在中央、省授权范围内,合理确定市、区财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,维护全市统一市场以及受益范围覆盖全市的基本公共服务由市级负责,地区性基本公共服务由各区负责,跨区域的基本公共服务由市、区共同负责。

2.兼顾政府职能和行政效率。结合我市现有市、区政府职能配置和机构设置,更多、更好地发挥各区政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将由基层管理更加方便有效、所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为区级财政事权。在中央、省的授权范围内,市级适当上划部分基本公共服务职能,并将信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务确定或上划为市级财政事权。

3.实现权、责、利相统一。在中央、省的领导下,适宜由市级承担的财政事权执行权上划市级,加强市级财政事权执行能力;适宜由区级承担的财政事权决策权要下放,减少市级部门代各区决策事项,保证各区有效管理区域内事务。要明确共同财政事权市、区各自承担的职责,促进财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市、区之间合理安排和有效衔接,做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

4.激励各区政府主动作为。通过有效授权,合理确定区级财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,激励各区政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障,避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

5.做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于市级并由市级组织实施的财政事权,原则上由市级承担支出责任;对属于区级并由各区组织实施的财政事权,原则上由各区承担支出责任;对属于市、区共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,通过明确支出责任分担比例、履行事权各环节工作的承担层级等方式,区分情况确定市、区的支出责任以及承担方式。

三、改革的主要内容

(一)配合做好中央、省财政事权的上划工作。

根据中央、省的部署,配合上级相关部门做好须上划财政事权的上划工作,包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国/全省性重大传染病防治、全国/全省性大通道、全国/全省性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务上划工作。上划后,市以下各级政府原则上不再承担支出责任。对中央、省委托我市行使的财政事权,我市在委托范围内,以中央、省委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

(二)推进市、区财政事权划分。

1.适度加强市级的财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向,在中央、省授权的市以下财政事权范围内,加强市级在全市统一市场建设、保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权,市级的财政事权原则上由市级直接行使。确需委托各区行使的,报经市委、市政府批准后,由市有关职能部门委托各区行使,并制定相应的地方性法规或政府规章予以明确。对市级委托各区行使的财政事权,受委托地区在委托范围内,以委托单位的名义行使职权,承担相应的法律责任,并接受委托单位的监督。

逐步将国省道、高等教育、口岸基础设施建设、全市性重大传染病防治、全市性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定为市级财政事权,加强全市的统一管理,提高市公共服务能力和水平。在条件成熟时,将对全市生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务,逐步上划为市级财政事权。

2.保障各区履行财政事权。加强各区政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由各区提供更方便有效的基本公共服务确定为区级的财政事权,赋予各区政府充分自主权,依法保障各区的财政事权履行,更好地满足基层基本公共服务需求。区级的财政事权由区级行使,市级依据中央、省有关规定,对区级的财政事权履行提出规范性要求,并通过地方性法规或政府规章的形式予以明确。

逐步将有关居民生活、社会治安、城乡社区事务、公共设施管理、市政交通(含辖区内市政化公路)、县乡公路、地方城乡规划、项目征地拆迁、学前教育、群众体育,以及环境综合整治等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为区级财政事权。

3.减少并规范市、区共同财政事权。逐步减少并规范市、区共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。

逐步将科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、区域内污水和垃圾处理、海洋环境保护、海上应急救援、大中型公益性水利工程以及跨地区重大基础设施项目建设、环境保护与治理、生态文明建设等基本公共服务确定为市、区共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

市、区共同财政事权划分,原则上按现行财政体制执行,现行体制不明确的或有争议的,具体事权划分由市政府一事一定。

4.建立市、区财政事权划分动态调整机制。市、区财政事权划分要根据客观条件变化,与预算编制相衔接,进行动态调整。对市、区财政事权在市、县之间的划分,由于先行改革而与中央、省后续规定不一致的,要按照中央、省的规定及时调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,要根据中央和省委、省政府的改革部署、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务做好统筹研究,明确各级财政事权划分。

(三)完善市、区支出责任划分。

⒈市级财政事权由市级承担支出责任。属于市级的财政事权,应当由市级财政安排经费,市各职能部门和直属机构不得要求各区安排配套经费。市级的财政事权如委托区级行使,要通过专项转移支付安排相应经费。

⒉区级财政事权由区级承担支出责任。属于区级的财政事权原则上由各区通过自有财力安排经费。对区级政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过依法申请政府债券等方式外,主要通过上级政府给予一般性转移支付进行弥补。区级的财政事权如委托市级机构行使,区级政府应负担相应经费。

⒊市、区共同财政事权区分情况划分支出责任。对受益范围较广、信息获取相对复杂的财政事权,如跨地区的重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由市、区按比例或市给予适当补助方式承担支出责任;对市、区有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发等,市、区各自承担相应支出责任;对市承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,区级承担具体执行等职责的财政事权,市、区各自承担相应支出责任。

四、职责分工、时间和工作安排

(一)明确职责分工。

市财政局、市编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市、区财政事权和支出责任划分改革工作。市各职能部门要落实部门主体责任,根据本实施方案,结合财税体制改革要求,以及中央、省、市财政事权和支出责任划分改革进程,在广泛征求有关部门和各地意见基础上,研究提出本部门职责范围内的基本公共服务领域具体改革实施方案,并会同市财政局按程序上报市委、市政府批准后实施。在改革实施过程中,有关部门要妥善处理市、区财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项,积极配合推动制订或修改相关地方性法规、政府规章中关于财政事权和支出责任划分的规定。

各区要结合本地区实际,按照财税体制改革要求和市、区财政事权和支出责任划分改革进程,组织推动市、区财政事权和支出责任划分改革工作。

(二)明确时间和工作安排。

1.2017年。市有关部门要按照本实施方案要求,研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。

落实中央、省级部署,对国防、国家安全、外交、公共安全、民政等基本公共服务领域中目前由市县承担部分支出责任的财政事权及承担的支出责任进行梳理;加强与上级相关职能部门对接,研究制定我市配合开展相关领域财政事权和支出责任划分改革具体实施方案;配合上级部门做好相关领域的财政事权和支出责任上划工作。

以民政领域开展试点:梳理民政领域中目前由市、区承担支出责任的财政事权及承担的支出责任,对部分财政事权和支出责任在市、区之间进行划分改革。(民政领域由市民政局负责)

2.2017-2018年。配合中央、省做好相关财政事权的上划工作。总结我市相关领域与市、区财政事权和支出责任划分改革经验,结合实际、循序渐进,梳理教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域所有财政事权和支出责任,争取取得突破性进展。(教育领域由市教育局负责,技工教育由市人社局负责;医疗卫生领域由市卫计局负责;环境保护领域由市环保局负责;交通运输领域由市交通运输局负责)

稳步推进民政基本公共服务领域改革。对先行试点实施情况进行总结评估,按照上级规定对已开展的财政事权和支出责任划分进行动态调整,进一步厘清民政基本公共服务领域所有财政事权和支出责任划分,制定具体改革实施方案,配合中央、省做好财政事权的上划工作,合理确定市、区财政事权和支出责任划分,稳步实施财政事权和支出责任改革。(市民政局负责)

按照省级部署,选取社会保障基本公共服务领域开展试点。对部分财政事权和支出责任在市、区之间进行划分调整,明确独生子女父母奖励补助等基本公共服务为市、区财政事权,明确城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险等基本公共服务为省市、区共同财政事权并具体细化不同情况下省市、区各级政府支出责任分担比例。(市人社局负责)

适时选取社会治安、城乡社区事务等基本公共服务领域探索市、区财政事权和支出责任划分改革,探索将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务在市与区之间清晰划分财政事权和支出责任,推进市、区更好地提供基本公共服务。(各职能部门负责,市财政局、市编办负责组织协调)

3.2019-2020年。总结我市开展市、区财政事权和支出责任划分改革经验,全面推进各领域改革,基本完成主要领域改革,形成市、区财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时梳理需要上升为地方性法规、政府规章的内容,适时制订或修订相关法规规章。(各领域改革由各职能部门负责,总体协调总结工作由市财政局、市编办负责)

市、区财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容,是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程,对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各区、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性,把思想和行动统一到中央、省和市委、市政府决策部署上来,加强组织领导,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,周密安排部署,切实履行职责,密切协调配合,积极稳妥推进市、区财政事权和支出责任划分改革,为建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局提供有力保障。

五、保障和配套措施

(一)加强与相关改革的协同配套。

财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等各项改革紧密相连、不可分割。要将市、区财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合,既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件,又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中,形成良性互动、协同推进的局面。

(二)明确市、区政府间财政事权划分争议的处理。

在中央、省授权范围内的市、区财政事权划分争议由市政府裁定。明确市、区共同财政事权和市级委托区级行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任,减少划分中的争议。

(三)完善市、区收入划分和转移支付制度。

根据中央、省、市收入划分总体方案,考虑市、区政府履职需要和财政承受能力,合理划分市、区政府间财政收入,形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善市级转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的市对区转移支付,增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付,对保留的专项转移支付进行甄别,属于区级财政事权的划入一般性转移支付。健全转移支付监督和绩效评价机制,完善一般性转移支付资金管理办法,提高转移支付透明度,规范各地区对转移支付资金的使用。

(四)及时推动相关部门职责调整。

按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则,合理划分部门职责,理顺部门分工,妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题,建立健全部门间的协调配合机制。理顺市级垂直管理机构与市、区政府的职责关系,为更好地履行政府公共服务职能提供保障。

(五)指导督促区级切实履行财政事权。

对属于区级的财政事权,区级政府必须履行到位,确保基本公共服务的有效提供。市要在法律法规及中央、省授权的框架下加强监督考核和绩效评价,强化区级政府履行财政事权的责任。